城市治理丨新兴地区特大城市的紧凑发展

新兴地区特大城市的紧凑发展

作者介绍

王萌，中国浙江财经大学公共管理学院教授；

Aleksandra Krstikj，墨西哥蒙特雷科技大学建筑、艺术与设计学院教授；

Marisol Ugalde，墨西哥蒙特雷科技大学建筑、艺术与设计学院教授。

本文节选自复旦-拉美大学联盟2022年度研究报告《南方国家特大城市的治理现代化》。

紧凑城市的区域规划以及国际政策

在过去的30年里，紧凑城市规划被认为是对抗城市蔓延的有效方式。有人认为可持续发展城市也是紧凑型城市。《莱比锡宪章：可持续的欧洲城市》和《明日之城》指出，紧凑城市是“高效并可持续利用资源的重要基础”。这一理念进一步被国际政策所接受。例如，2011年经合组织关于城市和绿色增长的工作文件指出：密集的城市发展结合综合、高效的土地利用以及便捷的服务供应，能够提高城市环境和经济发展的可持续性。2017年，在第三届联合国住房和城市可持续发展大会上制定的《新城市议程》指出，城市发展应追求“适当的紧凑度和密度、以多中心和综合利用，通过填充式或规划的城市扩张战略，激发规模经济和集聚效应，并加强粮食体系建设，提高资源效率、城市自我修复力和改善环境的可持续性”。

很多学者都强调紧凑城市可以促进城市生活、激发社会文化活力和城市创新。一些学者则特别关注在交通方面的时间效率和能源使用问题。这些概念是几个城市规划方向的起源。例如，以交通为导向的发展、新城市主义、精明增长等。它们都有一个共识：“便捷性、多样性和规模性可以促进资源效率和新技术的发展，节约农村用地消耗，减少化石燃料的消耗，增加生活的便利性，降低基础设施成本，提高生活质量，促进创新和经济发展，增强社会凝聚力”。然而，对紧密型城市发展模式也存在质疑的看法，一般在环境质量方面和当地人对更拥挤的城市生活的接受程度方面，具体表现在对拥挤的生活、高昂的房价、社会不公平、健康问题、拥堵、污染和绿色空间损失的恐惧。目前还不清楚紧凑城市会带来哪些实质性好处，尤其在比较北方国家和南方国家的不同规划背景之后并不明确。

紧凑城市概念起源于密集发展的欧洲城市的核心地区。然而，无论起源如何，大多数关于紧凑城市的政策声明和范式都来自全球北方国家并倾向于支持北方国家的城市发展，而不恰当地忽视了南方国家的城市发展。即使在北方国家中，关于紧凑城市的相关文献也提供了一些证据，表明可能存在着多种城市形态，并且比近期典型的发展模式更具可持续性。目前尚不清楚以北方国家为主的紧凑发展理念是如何转移到正在以前所未有的方式迅速城市化的南方国家城市中的。今天，在排名前25位的特大城市中，即人口超过1000万的城市中，除了有一个城市在北方国家以外，其余城市都位于南方国家。那么，紧凑城市规划能适应南方国家快速发展城市的可持续发展吗?

本文旨在引起人们对南方国家特大城市紧凑发展战略的关注。我们通过对全球南北半球的特大城市（墨西哥城和杭州）的观察，关注紧凑城市规划的实施效果。这两个位居全球中位的特大城市都经历了显著的城市增长。通过案例的比较，研究旨在揭示紧凑城市规划实施中的关键问题，并阐明如何建立一个有效的城市规划系统，以及支持新兴地区快速增长城市的可持续发展。

南方国家的紧凑城市

紧凑城市规划是在北方国家经历了“后增长”的城市分散甚至城市萎缩的背景下实施和讨论的。美国的波特兰首先定义了“20分钟生活圈”，通过衡量可步行到达的便利设施、产品和服务的距离，作为紧凑城市发展的支持。在关于紧凑型多中心发展的文献中，其他经常被引用的城市还有巴黎、爱丁堡、西雅图和比利时的佛兰德斯地区。

早在2002年，由Burgess & Jenks出版的著作就关注了新兴地区紧凑城市规划。这本书多次重点提及，在规划时需要考虑整个大都市区域而不仅仅是考虑内城地区，要考虑高密度的内城地区与城市外延之间的紧张关系，以及公共部门与非公部门之间的紧张关系。研究表明，在缺乏强有力的地方政府和城市集约化政策的情况下，会出现过度的城市化发展。这些过程加深了空间上的不平等，穷人遭受了更多的权力被剥夺、生活质量下降和环境污染，而富人却在低密度的高质量封闭式社区里享乐。此外，研究表明，不是密集发展，而是公共交通、公园和当地商店等服务的提供发挥了弹性的作用，但在特大城市的城市外围往往缺乏这种公共服务。此外，人们也缺乏对于如何表示和衡量紧凑城市的发展密度的共识。在澳大利亚的墨尔本，这种密度是每公顷15个住宅（15dph），而在英国是30dph。然而，与南方国家相比，这两个指标都非常低，南方国家的高密度可以达到印度孟买的300 dph甚至是香港九龙的1250 dph。

尽管北方国家一直是紧凑城市规划的主要推动者，但由于北方国家对低密度半农村生活的普遍向往，使得他们并不接受紧凑城市模式或密集城市生活模式。这种观点来自北方国家的埃比尼泽·霍华德的“花园城市”理论。另一方面，在国家主导的转型经济中，国家是土地开发的主体，而中国城市取得的令人瞩目的发展十分有助于理解该背景下新兴的多中心城市结构的特殊性。Sorensen指出，亚洲国家的城市经济增长往往伴随着一种延伸式的城市发展模式，比如城市经济一体化和城市土地利用向高密度的耕种农村地区扩散。对于西方城市扩张所导致的城乡界限模糊的负面评价在亚洲城市情景中并不常见。在亚洲背景下，城市扩张往往被视为为农村地区带来更多活力和灵活性的积极方式。然而，南方国家新的更分散的发展模式给城市治理带来了严重的挑战，因为南方国家往往在管理能力或监管力度以及提供足够的服务和基础设施等方面能力有限。因此，有必要通过仔细分析土地规划和管理的机制，以了解现如今多中心城市化的特殊性及其对城市增长可持续性的影响。此外，实践性和归纳性的研究路线可能会引导对于南方城市的研究能更好地应对关键的地方性的社会经济问题和社会公平问题。

杭州和墨西哥城的紧凑规划

杭州

自1978年改革开放以来，中国的城市经历了高速城市化的过程，全国城镇化率从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%。2000-2012年，城市建成区面积增长76.4%，人口增长50.5%。这一趋势带来了土地利用效率低下和土地资源的浪费、城市结构和规模的不合理、交通拥堵、环境破坏等方面的“城市病”问题。于是，2014年中共中央、国务院联合印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。

该规划指出，传统粗放型城镇化需要向以高质量发展为核心的新型城镇化转变。紧凑型城市模式具有一定吸引力并可作为可持续发展的方向之一。中国新型城镇化的一个主要目标就是促进以高密度和混合利用为特征的紧凑和高效的城市增长方式。作为中国城市政策和规划转型的标志，中国新型城镇化的实施引起了广泛的兴趣。然而，目前还缺乏对新型城镇化规划成果评估的研究，对于新型城镇化是否在空间上实现了紧凑型发展的目标也知之甚少。

杭州是长江三角洲地区的区域性中心城市，长江三角洲是中国经济最强大的地区。作为浙江省省会和数字经济第一城，杭州在过去十年经历了惊人的人口增长和城市面积的扩张。根据2020年人口普查数据，全市人口已达1193万人，与2010年相比人口增长37.19%，增速位居全国前列。此外，2020年杭州城镇户籍人口568万人，行政总面积16596平方公里，主城区面积3334平方公里，城市建成区面积666.18平方公里，在过去的10年里城市建设用地增速达61.46%。

2013年底，杭州市市委十一届届六次全体会议报告指出，结合新一轮城市总规修改进一步完善城市紧凑式的城镇体系。此后，“树立紧凑城市、精明增长的理念”、“深化城市更新”等内容在市政府工作报告中被反复提及，如《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。《杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动（2016-2020年）》指定了178个城中村进行再开发，《杭州市重大建设项目“十三五”规划》将城中村整治和振兴低效用地等列入十大龙头项目中。

从杭州市新型城镇化规划实施前后的规划一致性对比来看，新型城镇化下的规划体系在开发控制方面似乎更有效。然而，新型城镇化下新修订的规划往往会用扩大规划的城市边界以改善规控效果。例如，在原规划为基本农田的用地上进行的107个经营性使用项目，后来被纳入修订后的土地利用总体规划中的可建设区。值得注意的是，地方政府发起的公共用途项目比经营性项目更容易偏离城市规划。尽管如此，城市发展边界一直是遏制城市扩张最有效的工具。与新型城镇化之前的规划和过渡期相比，在新型城镇化规划期间的经营性项目的土地利用率显著提高。可以看出，在新型城镇化的规划下，更多的开发项目以更新的形式选址于原低效用地，而不是位于绿色用地。在政府主导的公共项目中也可以观察到类似的趋势。此外，在城中村改造项目的500米和800米的缓冲区内，服务设施的密度未有提升，但是多样性和功能强度都有所提高。这表明，城市更新项目虽然没有带来对周边地区更多的投资，但由于更加均衡的服务设施分布，城市综合功能得以加强，生活便利性也有所提高。

同时，利用美国地质勘探局的开放数据平台获得的Landsat 8卫星影像，本研究观察了杭州的城市用地和绿地变化。图像的分辨率为30x30米，这为我们提供了足够的清晰度，可以在大都市层面进行视觉分析。首先用归一化差异植被指数（NDVI）对影像进行分析，将土地利用类型分为已城市化土地、裸地、无植被（包括水域）、稀疏植被和密集植被。其目的是首先从视觉上识别出在过去十年中，都市区中绿色植被显著减少的地区。在接下来的分析中，我们计划重点测量已观测区域的绿色面积损失的具体大小。在杭州，对NDVI分析的初步结果基本证实，虽然内城的用地密度有提升，但城市蔓延并未得到有效遏制。2013年至2021年期间，在杭州北部、东部和南部地区，建城区面积的扩大尤为明显，大片绿色区域显示出加速城市化的过程（图1右图中的红色圆圈）。

图1 作者基于归一化植被指数对2013—2021年间杭州城区扩张面积与城市绿化损失面积的初步分析

墨西哥城

20世纪50年代，墨西哥的城市已经开始向大都市地区聚集和扩张。在墨西哥城，毗邻墨西哥州的城市中工厂和其他产业的配置开始吸引城市内与城市之间的移民，在20世纪70年代，流入墨西哥大都市区的流动人口占全国所有流动人口的38.2%。2000年，墨西哥城有1840万居民，其中只有860万人居住在城市，而大多数相关的城市服务都位于市区。2020年，在7866.1平方公里的墨西哥城里居住着21,804,515名居民。这些趋势造成了人口过剩、失业、贫穷、社会排斥、社会动荡、环境和基本服务恶化等严重问题，而政府管制显得尤为重要。直到今天，中心城区人口的动态减少的情况仍然存在，而城市外围地区的人口和城市边界逐渐固化。例如，墨西哥蒙特雷科技大学建筑学院城市天文台最近发表的一项研究发现，在该国第二大城市瓜达拉哈拉市，中心城区人口减少的趋势仍在持续，而城市外延区域则在不断扩大。

自2015年以来，在共和国参议院住房委员会发布的《紧凑的墨西哥：墨西哥精明城市密集化的条件》中的“密集化”一词被引入墨西哥城市规划的官方用语中。该文件分析了因城市扩张而产生的问题，探索了以紧凑化发展作为替代解决方案，并考虑了现今政策的实施背景和实施该政策的必要条件。在中国和墨西哥的文件中，紧凑发展一词被认为是实现更高效的城市形态和城市福祉的规划目标。然而在墨西哥，该词被赋予了一项额外的任务，即促进缩小社会经济差距的战略。

早在住房委员会发布《墨西哥协约》文件之前，墨西哥城的公共政策就已经提出了内城区域紧凑化发展的目标。自2000-2006年以来，墨西哥城政府发布了《信息公报Ⅱ》，该公报确立，将限制周边城市的城市扩张和大型开发，并对内城地区的开发给予奖励。遗憾的是，在墨西哥城和伊达尔戈州，这些努力并没有实现内城人口的再增长，也没有扭转外围城市的人口占领趋势。2000年至2010年间，中心城市的人口密度仅增长了2%。另一方面，周边城市继续急剧扩张。因此，可以看出城市的紧凑化发展战略还没有带来显著效果。

最近，2017年1月31日发布的《墨西哥城政治宪法》第16条解释了制定有效政策指导城市向紧凑型发展和垂直发展的必要性，并承诺改善住房权，重点是改善住房数量和质量，支持密集化和城市整合集中。尽管在最近的《2020-2035年城市规划条例》确立了环境资源恢复和保护的主要战略，确定了城市发展、可持续流动和住房以及城市行政区域内邻里生活振兴的支柱，但还没有制定出更具体的在都市区尺度的紧凑化发展战略。

墨西哥城还对周围农村和城市中心进行了重大改造，促进了该地区的增长和发展。传统用途的土地在充分规划的情况下发生变化，那些人口稀少且缺乏足够规划管制的区域的自然环境区正转变为住宅区和休闲区，以供越来越多的城市居民使用。墨西哥城的发展间接促进了这些为墨西哥城提供环境服务的地区的城市化。

在墨西哥城的城市体系中（见图2），托卢卡、帕丘卡和库埃纳瓦卡三个外围中心制定了各自的城市发展规划。我们对这些规划进行评估，以明晰这些规划在政治经济发展过程、社会经济过程和环境发展过程中的表现和质量。我们比较了相应现实指标与规划在各个方面完全符合《2030年议程》可持续发展目标的理想情况下的指标。然而，我们可以从图3中观察到，三个外围的中心地区也都在努力制定协调的可持续战略，限制城市蔓延。在这三个城市中，墨西哥城市体系南部的库埃纳瓦卡市的城市规划面临着最大的挑战。

图2 作者从RHODA（2010）中编辑的墨西哥城城市体系地图

图3 库埃纳瓦卡、托卢卡和帕丘卡的城市发展规划评估

对墨西哥城大都市区2015年和2021年进行的NDVI分析显示，城市蔓延和城市化进程仍在持续。紧凑化和垂直化发展的政策并没有成功遏制周边地区的城市蔓延。这种现象在东部和南部地区尤为明显，那里的自然土地和保护区已经迅速城市化（图4右）。这种现象尤其令人担忧，因为墨西哥城的绿地集中在东南部地区，该地区促进了动植物的迁徙格局，因此这是整个区域至关重要的生态栖息地。

图4 该图经过初步的NDVI分析表明从2015到2021年墨西哥城的城市无序扩张变化情况和城市绿化损失情况

改善南方国家的紧凑城市规划

紧凑城市规划在南方国家的影响似乎是碎片化的。中国新型城镇化规划在提高当地土地利用率和强化城市功能方面总体上是有效的。然而，新型城镇化在促进城市整体尺度的向心集聚发展方面仍然薄弱。究其原因，首先是在快速发展的压力下，不同层面的规划控制不一致。其次，经济部门和规划部门之间普遍缺乏协调沟通。第三，城市更新等的专项规划的内容通常未被纳入协调到总体规划内。因此，紧凑化发展的效果仅限于局部地区。同时，在墨西哥城的规划中也发现了类似的情况，内城的规划策略在都市区整体层面上没有协调机制，也没有在城市外围中心这一更广泛的城市体系内进行协调。事实上，周边地区中心在相邻的墨西哥城发展带来的快速城市化压力下，也在挣扎寻求可持续发展战略和紧凑化发展的模式。

城市增长边界或绿化带是城市增长管理的常用规划工具。然而，正如在2016年Siedentop等人所揭示的，城市增长边界在保护城市外围开敞空间方面可能是有效的，但由于城市内紧凑化程度较低，其效果在城市结构层面就显得十分有限。并且中国的城镇开发边界概念经常被认为是一条静态的控制线，与传统单一的规划线没有太大区别。杭州绘制的一条基本永久的大范围城镇开发边界似乎导致了边界内的碎片化或蛙跳式发展，这类似于东京早期的城市增长边界导致了东京郊区的拼凑式发展。因此，为了实现更紧凑式的开发，有必要对城镇开发边界进行实时的、有序的修订。要定制更多创新型规划工具，如财税激励和容积率激励等、针对城市中心区的开发项目开展公私合作，以及对城市外延和分散地区的项目收取开发费用等，都可以作为提升城镇开发边界功能的选项。然而在墨西哥城，2000-2006年间给予内城开发的激励措施并没有达到预期的紧凑化发展效果，并在城市外围地区引起了更多的不满。此外，这种以市中心发展为目标的策略可能并不适用于在城市外围存在明显空间不平等现象的地区，比如墨西哥的一些城市。对于这些城市来说，与其将中心城市区紧凑化发展，或许更好的选择是着眼于多中心发展，并对城市外围的次中心提供紧缺的基础设施和服务。

在新兴城市的城市规划相关文献中多次提到，为了应对不断增长的发展需求而频繁修改规划的现象似乎持续存在。对于一个快速发展的城市来说，外来迁入人口和大型项目的竞争是不可避免的。城市规划似乎陷入了既要有大量新兴开发项目又要保持规划控制目标的两难境地。从这个角度说，空间规划主要服务于经济规划，这就导致了城市形态的中心密集化程度降低。因此，南方国家的新兴特大城市迫切需要加强经济规划与空间规划之间的协调。然而，目前的重点似乎更多的是在空间规划和土地利用规划之间的协调。廉价的农村用地正在快速向城市用地转变、这有赖于郊区地区开发的公共项目大力吸引了私人投资。在南方国家紧凑城市规划中，规划不仅要注重对城市发展边界的控制，还要找到合适的政策将城市发展向内深入，在规划区域内形成更集中紧凑的城市形态。与《2030年墨尔本紧凑型城市发展规划》类似，将开发建设引导到目标中心区域的具体机制的缺失被认为是该规划失败的关键原因。

紧凑发展仍然面临巨大挑战，特别是在快速发展的新兴区域。如果只关注与密度和土地混合利用有关的物质性或环境变量，而忽视社会文化、政治和经济问题，以欧洲为中心的紧凑城市发展理念很难在快速增长区域生根发芽。而且，欧洲国家相对成熟的规划制度和环境并没有与紧凑城市发展理念一并转移。例如，在大多数新兴地区，公众对规划的参与度和基于协调不同利益相关者需求的自下而上的规划制定，都对规划实施的连贯性产生了影响，但这种规划文化还处于萌芽起步阶段。这就凸显了一个协调的规划体系的重要性，它能动态地将不同层面和尺度的规划和利益相关者联系起来，以实现预期的紧凑发展效果。

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排版丨上官文博

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